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土地财政属于预算外收入,又叫第二财政,是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益过程中进行的财政收支活动和利益分配关系,包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。 1.现行财政和分权制度 正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公共服务的资金来源。这些公共服务包括城市基础设施建设、社会保障服务、公共卫生等,只有事权与财力相匹配,才能使地方政府正常行使自己的职能。而在现行的财政体制下,地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,1994年分税制改革正式开始。中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为,提高宏观调控能力。在1994年实行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。但是在当时的管理体制下,中央凭借对地方政府的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权,在事权上过度推诿,甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据,不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金,因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。